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医养结合政策演进趋势与完善建议(深度)

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医养结合政策的3个阶段

养结合养老服务政策可以分为专项政策和相关政策。专项政策是指政策文件名称中有“医养结合”等关键词,相关政策是政策文件名称中不含“医养结合”等关键词,但内容中有相关关键词的表述。

1.初设阶段:非专项政策中包含医养结合的内容

2011年9月,《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出要推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设,为老年人提供居家康复护理服务。这是我国政府第一次提出鼓励养老服务和医疗卫生服务相互渗透。

2013年9月,国务院颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号),首次在国家政策文件中正式提出“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”。该文件是我国推进医养结合的标志性起点,医养结合被列入养老服务主要发展任务。2013年又发布了《关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发[2013]40号)。随后各地陆续开始制定相关的落实政策,探索推进医养结合的策略。在这两份“国发”文件中,均提出要推进养老机构与医疗机构加强合作,说明早期医养结合政策重视机构层面的结合。

2014年和2015年,发改委、卫计委、民政部、财政部、人社部等相关部委相继出台了配套文件,医养结合政策进入实质性发展阶段。

2.专策阶段:专项指导文件陆续出台

2015年,“建设健康中国”上升为国家战略,医养结合成为建设健康中国的题中应有之义。2015年11月,国家九部委发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》(国办发[2015]84号),是国家层面为推进医养结合专门制定的专项指导文件,具有重要里程碑意义。随后国家层面又发布了15个医养结合政策,其中2016年政策数量最多,为7项。

在医养结合发展阶段,医疗卫生与养老服务已经开始融合发展。国家发改委、卫计委、民政部等部门牵头出台或专门发布相关文件,落实医养结合政策,人社部、财政部、教育部等部门也广泛参与相关政策的制定。医养结合政策的层级和范围进一步拓展,既有国务院宏观指导性政策,又有各部委具体落实的政策措施。政策瞄准的对象也逐步由失能、健康状况较差、独居等特殊困难老年人,向居家社区不同生命阶段、不同健康状况的老年人扩展。

3.配套阶段:配套政策密集出台

2016年5月,国家卫生计生委和民政部开展了遴选国家级医养结合的试点工作,要求试点城市积极创新管理机制和服务模式,制订试点方案,落实重点任务,强化保障措施及明确组织方式。试点城市的确定标志着医养结合正式成为国家意志行为,由地方层面的自发探索行为转变为国家层面的统一治理行为。

2016年国务院发布的《“十三五”卫生与健康规划》和2017年国家卫生健康委、国家中医药局、教育部等15个部门联合发布的《“十三五”健康老龄化规划》都指出要提高养老服务的上门服务能力,说明相关政策注重居家社区层面的健康养老服务。2019年3月,国务院办公厅发布了《关于推进养老服务发展的意见》,提出医养结合服务能力提升的具体措施,包括促进医养机构合作、重点推进农村社区的医养结合、支持家庭医生参与为老年人服务等。

随着国家层面医养结合规划和配套政策的密集出台,医养结合政策日益细化,涉及12个主题,包括指导意见、试点单位遴选与确定、重点任务分工、机构审批、监测工作、典型经验征集与公布、政策推进、医养结合机构疫情防控、机构服务指南等。其中,两项政策为综合性专项政策,分别是国办发[2015]84号和国卫办老龄发[2019]60号。其他政策从某一角度对医养结合政策进行了细化,对机构审批、服务内容、服务标准、质量检测等内容进行了明确规定。

医养结合养老服务政策从单一发展、重点突破向全面统筹、均衡发展转变,标志着该项政策进入新的发展阶段,政策内涵愈加丰富,落实途径不断扩展和深入,从最初强调医疗卫生与养老服务机构互设,到重视合作机制建立,再到服务向社区和家庭延伸。针对相关部门间的利益协调和责任分配问题,国家层面专门制订了重点任务分工方案。放管服政策方面,取消了医养结合机构行政许可审批,进一步降低了准入门槛。融资和费用报销方面,制定了金融支持政策,开始开展长期护理保险制度试点。

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完善医养结合政策的5条建议

1.制定具体实施细则明确医疗与养老服务范围

当前,我国医养结合的工作仅是将医疗与养老资源结合在一起,使老年人在享受养老服务的同时也可享受医疗与康复护理等服务。这样的政策短期看确实提高了老年人晚年生活的便利性,但从长远角度看,这种政策不利于管理与推行,也出现了大量养老照护使用医保资金的现象。

因此,为了更好地将医养结合工作推广下去,最重要的是要对“医疗”“养老”进行明确界定,医疗保险服务内容覆盖医院、诊所、牙科、药房,护理保险服务范围覆盖家庭助手、日间服务、上门洗浴、福利用具的租借、短期陪护、往返福利设施康复服务和上门康复服务等。医疗的主要功能是治病,护理的主要功能是提高老年人生活质量。

借鉴国外护理保险制度,对老年人的身体状况及需要护理的程度做出具体评估标准,同时也要相应的对医疗机构、养老机构及其他提供护理照料服务的福利机构制定具体的评估细则,结合老年人的身体状况及需求程度为其制定服务计划,在尊重老年人自立性的同时,有的放矢地提供服务。

2.规范医养结合机构准入制度

为了提升医养结合服务质量,保障医养结合工作的可持续化发展,医养结合机构要有一定的准入门槛和考核标准。医养结合型机构必须具备医疗和养老的专业化团队和基础设施。按照开放床位的数量,配备一定比例的医疗护理人员、生活照料人员,还应当配备基础医疗设备和基本康复设施。

对于医养结合机构的服务质量要建立考核评价体系和激励制度,医养结合机构的工作人员必须取得相应的医疗执业资格或经过专业养老照护培训,持证上岗。同时,要保证医养结合机构的消防安全、传染病防控能力和突发公共事件的应急能力。

3.落实政府投入,保障医养结合工作运营

突出政府在医养结合体系中的主导地位,切实担负起保障责任。在医养结合体系的探索阶段应该将医养结合机构视作公益性机构,由政府财政给予适当补贴,保证机构的运营。社区和居家医养结合服务应积极推行政府购买养老服务,切实加强基层医疗服务能力,满足辖区内居民基本健康需求。除了财政补贴外,要继续加大对医养结合用地审批、税收减免等方面的政策支持力度。医疗保障体系要在医养结合工作中要起到杠杆作用,探索医养结合特有的保障体系,通过合理的保险支付带动医养结合服务的开展和使用。

4.建立区域养老医疗一体化护理体系,促进服务均等化

中国老龄人口分布不均,东中部地区比西部地区老龄化程度高,农村地区比城市地区老龄化程度高,城乡老龄化失衡严重。这主要是受我国经济迅速发展及工业化水平迅速提高的影响。城市发展经济吸引大量青壮年劳动力,随着社会老龄化程度的加深,留在农村的空巢老年人越来越多。医疗与养老资源主要集中在城市,农村的老年人无论是就医还是养老都存在诸多不便,这使得农村的养老问题越发严峻。

日本也是一个老龄化国家,同样存在着老龄人口地区分布不均的问题。为解决不同老龄化程度地区老年人的养老问题,日本在完善居家医疗服务的基础上,通过确立“地区一体化护理体系”,使医疗和护理照料能够无缝对接,实现从“治疗型医疗”到“支援型医疗”的理想转变。我国也可根据各地区的实际情况,在合理配置医疗与养老资源的基础上建立区域养老医疗一体化护理体系,对老年人从生病住院开始到出院康复及痊愈进行统一管理,根据老年人的身体状况及需求为老年人提供相应的服务。这种一体化的护理体系,既为老年人巡诊就医、康复护理提供便利的服务,又使有限的医疗与养老资源得到有效的利用。

5.重点发展社区和居家养老

无论是哪个国家的老年人,在面临养老问题的选择时都倾向于居家养老。我国十部委在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中对居家养老服务的内涵做出了明确的规定,“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。”居家养老服务作为社会养老服务体系的基础,是中国养老服务发展的重点,也是解决老年人养老需求的重要举措。

然而,目前我国居家养老服务却存在着供给不足、比重偏低、质量偏低等问题,很难满足老年人日益增长的服务需求。目前,我国居家养老主要停留在平常子女或保姆照料、生病时去医院的阶段,这种单一化的养老方式很难满足老年人晚年的医疗与护理需求,同时由于其较低的专业性,也使老年人的生活存在着安全隐患。《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中提出,要推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭,强调要充分依托社区服务和网络平台,实现基层医疗卫生机构与社区服务机构的无缝对接。因此,要逐步完善社区的基础设施建设,通过在社区内开办医养结合机构、日托等,为附近居民提供更为专业化和便捷的服务。




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